Briefwechsel Regierungspräsidium zur Finanzierung der BUGA
b.) Antwortschreiben der Bezirksregierung Düsseldorf vom 08.09.2022
AZ. 31.02.01-W-FA-254
Herrn Manfred Alberti
An der Piep 8c
42327 Wuppertal
Ihre Eingabe vom 01. August 2022 Finanzaufsichtliche Bewertung der Bewerbung der Stadt Wuppertal für die Ausrichtung der Bundesgartenschau (BUGA) 2031
Sehr geehrter Herr Alberti, ich komme zurück auf Ihre E-Mail vom 01. August 2022, mit der Sie sich an die Bezirksregierung Düsseldorf als Kommunalaufsicht über die Stadt Wuppertal wenden. Sie bitten um finanzaufsichtliche Bewertung der Bewerbung der Stadt Wuppertal für die Ausrichtung der BUGA 2031 angesichts der derzeitigen Haushaltslage der Stadt und äußern diesbezüglich Bedenken.
Wie in meiner Eingangsbestätigung vom 04. August 2022 angekündigt, habe ich die Stadt Wuppertal hinsichtlich Ihrer Ausführungen um Stellungnahme gebeten. Die städtische Stellungnahme liegt mir nunmehr vor.
Die Stadt verweist hinsichtlich der Finanzierbarkeit der BUGA unter anderem auf die Machbarkeitsstudie und die gewählte Finanzierungsvariante. Vorgesehen sei die Abwicklung der Finanzierung über eine Betreibergesellschaft, um Belastungen des städtischen Haushaltes kurz- und mittelfristig zu vermeiden. Somit würden Haushaltsbelastungen erst ab den Jahren 2032/33 entstehen, die Höhe der Belastungen sei jedoch noch ungewiss und abhängig von der Höhe der zu erwartenden Fördermittel sowie Investitionen privater Dritter. Die Stadt sichert zu, in engen Verhandlungen mit entsprechenden Fördermittelgebern zu stehen und die aufzubringenden Finanzmittel für die (mögliche) Ausrichtung der BUGA in die Haushaltsplanungen ab dem
kommenden Jahr miteinzubeziehen. Ein Verstoß gegen das Haushaltsrecht werde von der Stadt Wuppertal nicht gesehen.
Der Stadtkämmerer merkt kritisch an, dass er die BUGA-Bewerbung der Stadt Wuppertal aus haushälterischer und finanzplanerischer Sicht nicht befürworte, da sich durch diese eine übermäßige Beanspruchung des städtischen Haushaltes abzeichne, die aufgrund der ohnehin gegenwärtig bestehenden und zukünftig zu erwartenden Unwägbarkeiten (Corona-Pandemie, Ukrainekrieg und dessen Folgen, steigende Inflation, Energiekostensteigerung, etc.) nicht abbildbar sei.
In meiner Funktion als allgemeine Kommunalaufsicht/Rechtsaufsicht über die Stadt Wuppertal möchte ich ergänzend zur betreffenden Angelegenheit Stellung nehmen.
Zunächst möchte ich darauf hinweisen, dass bisher durch den Bürgerentscheid nur die Bewerbung für die Bundesgartenschau 2031 beschlossen wurde. Eine Zuschlagsentscheidung steht noch aus. Der Bürgerentscheid hat die Qualität eines Ratsbeschlusses (§ 26 Abs. 8 S. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen - GO NRW) und ist somit grundsätzlich bindend, es sei denn, dem Entscheid würden einschlägige tatsächliche oder rechtliche Gründe entgegenstehen. In jedem Fall hat die Stadt im Falle der tatsächlichen Ausrichtung der BUGA 2031 dafür Sorge zu tragen und darzustellen, dass dieses Projekt haushaltsverträglich und konkret umsetzbar/finanzierbar ist – inwiefern es also im Einklang mit den haushaltsrechtlichen Vorschriften steht.
Hinsichtlich des gegenwärtigen Haushaltsstatus der Stadt Wuppertal möchte ich folgende Klarstellung treffen. Die Stadt Wuppertal befindet sich zurzeit nicht in der Haushaltssicherung nach § 76 GO NRW. Mit Ablauf des Jahres 2021 wurde sie aus dem Stärkungspakt Stadtfinanzen entlassen und ist gegenwärtig weder zur Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes (nach § 76 GO NRW) noch eines Haushaltssanierungsplanes (nach § 6 des Stärkungspaktgesetzes) verpflichtet. Konkret bedeutet dies auch, dass keine Genehmigung der Haushaltssatzung durch die Aufsichtsbehörde erforderlich ist. Der Stadt obliegt diesbezüglich lediglich eine Anzeigepflicht (§ 80 Abs. 5 GO NRW). Der Haushalt für das Jahr 2022 wurde der Finanzaufsicht bisher noch nicht vorgelegt, die Beschlussfassung im Rat ist für den 21. September
2022 terminiert. Mangels verbindlicher Daten und Zahlen kann daher
zum jetzigen Zeitpunkt keine valide Aussage hinsichtlich der Darstellbarkeit der BUGA im Rahmen der mittel- und langfristigen Finanzplanung ergehen.
Nichtsdestotrotz zeichnet sich aufgrund der bereits seitens der Stadt und der städtischen Kämmerei veröffentlichen Informationen ab, dass die Haushaltslage aufgrund der gegenwärtigen und
zukünftig zu erwartenden Belastungen, unter anderem durch die Corona-Pandemie, die Folgen des Krieges in der Ukraine und Energiepreissteigerungen, schwierig sein wird und ein struktureller
Haushaltsausgleich zum jetzigen Planungsstand in künftigen Jahren nicht gesichert zu sein scheint.
Ihre Bedenken, ob vor diesem Hintergrund die Durchführung eines freiwilligen und kostenintensiven Projektes, wie der Ausrichtung der Bundesgartenschau, sinnhaft oder rechtlich zulässig sei,
sind insoweit verständlich.
Ich möchte Ihnen daher einige Informationen hinsichtlich der rechtlichen
Rahmenbedingungen der kommunalen Finanzwirtschaft und der Rolle
der Kommunalaufsicht geben.
Grundsätzlich garantieren Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes für die
Bundesrepublik Deutschland und Art. 78 der Verfassung für das Land
Nordrhein-Westfalen die kommunale Selbstverwaltung. Kommunale
Selbstverwaltung meint das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.
Dies umfasst auch die Finanzhoheit, welche der Kommune das eigenverantwortliche Wirtschaften und Verwalten ihrer Einnahmen und Ausgaben ermöglicht. Die Finanzautonomie der Kommune findet ihre Grenzen
jedoch in bundes-, bzw. landesrechtlichen Regelungen, wie beispielsweise der Gemeindeordnung NRW oder der Kommunalhaushaltsverordnung NRW. Die kommunale Haushaltswirtschaft wird seitens des Staates
im Rahmen der Kommunalaufsicht, wahrgenommen durch das Land, überwacht. Die Aufsicht ist dabei auf eine reine Rechtsaufsicht beschränkt (vgl. Grawert/Grawert NRW Verf Art. 78 9 und 78 11). In diesem
Zusammenhang ist es Aufgabe der Kommunalaufsichtsbehörde
zu gewährleisten, dass die Kommunen im Einklang mit den Gesetzen
verwaltet werden (§§ 11 und 119 Abs. 1 GO NRW). Sie soll einerseits sicherstellen, dass die Kommunen ihre Pflichten erfüllen, schützt diese aber gleichzeitig auch in ihren Rechten.
Die Tätigkeit der Kommunalaufsicht besteht daher in der Rechtmäßigkeitskontrolle, sie umfasst keine Zweckmäßigkeitsüberprüfung. Das Vorgehen einer Kommune muss daher in jedem Fall als rechtswidrig zu
qualifizieren sein, wenn ein aufsichtliches Einschreiten rechtmäßig erfolgen soll. Solange sich ein kommunales Handeln im Rahmen des geltenden Rechts bewegt, darf die Kommunalaufsicht dieses nicht
korrigieren.
Bezogen auf die Finanzhoheit bedeutet dies konkret, dass die Kommune
grundsätzlich eigenverantwortlich entscheiden darf und muss, in welcher
Höhe und für welche Maßnahmen/Projekte sie Haushaltsmittel verausgabt. Sie muss dabei selbstverständlich die gesetzlich normierten
Haushaltsgrundsätze beachten. Befindet sich eine Kommune in der Haushaltssicherung und ist durch die bestehende Haushaltslage die künftige, nachhaltige Leistungsfähigkeit nicht sichergestellt, so ist
in jedem Fall die Durchführung neuer Maßnahmen, insbesondere hinsichtlich solcher freiwilliger Natur, wie beispielsweise die Ausrichtung einer Bundesgartenschau, kritisch zu prüfen. Dies wird durch
die Kommunalaufsicht überwacht.
Aktuell ist die Stadt Wuppertal, wie bereits erwähnt, jedoch nicht zur
Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes verpflichtet. Auch
wenn sich die Prognosen (Stand August 2022) für die weitere Haushaltsentwicklung aktuell negativ darstellen, kann zum gegenwärtigen
Zeitpunkt nicht mit hinreichender Sicherheit konstatiert werden, dass die
Entscheidung zur Bewerbung für die Ausrichtung der BUGA 2031 mittelbzw. langfristig in rechtswidriger Weise gegen die Vorschriften der Gemeindeordnung bzw. gegen haushaltsrechtliche Vorgaben
verstößt.
Die BUGA-Bewerbung der Stadt Wuppertal kann daher kritisch betrachtet
werden, jedoch ist zu beachten, dass sie durch den entsprechenden
Bürgerentscheid demokratisch legitimiert ist. Des Weiteren liegt die Entscheidung für oder gegen die Umsetzung eines solchen Projektes, auch mit Blick auf den derzeitigen Haushaltsstatus der Stadt
Wuppertal, in der finanziellen Eigenverantwortung der Kommune.
Hinzu kommt, dass sich gegenwärtig auch Entwicklungen abzeichnen,
die sich voraussichtlich positiv auf die mittelfristige Finanzplanung der
Stadt Wuppertal auswirken werden. Zu nennen ist hier beispielsweise
ein erhöhter Betrag an landesseitigen Schlüsselzuweisungen nach dem
Gemeindefinanzierungsgesetz für das Jahr 2023 (Verbesserung um
rund 70 Mio. Euro im Vergleich zur bisherigen städtischen Planung).
Dass die Durchführung einer Bundesgartenschau aufgrund ihrer Größenordnung und des langen Planungszeitraums schwer zu prognostizieren und mit gewissen Unwägbarkeiten verbunden ist, liegt in der Natur der Sache und stellt per se zunächst ein potentielles Risiko für den Haushalt dar.
Aktuell sehe ich jedoch keine hinreichende Grundlage, hinsichtlich der
Durchführung der BUGA finanzaufsichtliche Maßnahmen gegenüber der
Stadt Wuppertal zu ergreifen und verweise diesbezüglich auf die obenstehenden Ausführungen.
Ich möchte dennoch versichern, dass die Bezirksregierung Düsseldorf
das Projekt finanzaufsichtlich begleitet und diesbezüglich im engen Austausch mit der Stadt Wuppertal steht.
Mit freundlichen Grüßen
Anmerkung: Hervorhebungen von mir. M.A.
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a) Schreiben an das Regierungspräsidium 01.08.2022
Manfred Alberti
...
An die Bezirksregierung Düsseldorf
Sehr geehrte Frau Radermacher,
sehr geehrter Herr Schürmann,
sehr geehrte Damen und Herren
angesichts der am 05. Sept. 2022 vom Stadtrat der Stadt Wuppertal beabsichtigten Beschlüsse für die Planung einer Bundesgartenschau 2031 in Wuppertal möchte ich als Bürger der Stadt Wuppertal Sie um die Beantwortung der folgenden Frage bitten:
Darf eine Stadt in Haushaltssicherung Beträge in der Größenordnung von mindestens 70,9 Mio. € ansammeln für eine Bundesgartenschau bzw. darf sie die Belastung der Kosten auf die Generation nach der BUGA31 verschieben?
Hintergrund:
Für eine Bundesgartenschau 2031 müsste die Stadt Wuppertal laut Machbarkeitsstudie mindestens 70,9 Mio. € Eigenmittel bereitstellen. Das wären pro Jahr bis 2031 mit sieben Mio. € zehn Prozent der freien Haushaltsmittel.
Der Oberstadtdirektor Dr. Slawig hat schon in seiner Stadtratsvorlage zum 16. Nov. 2021 die BUGA für nicht finanzierbar erklärt.
"3. Vor diesem Hintergrund bietet sich als alternative Finanzierungsform an, die finanziellen Leistungen über eine neu zu gründende Betreibergesellschaft zu finanzieren. Dort würde die Finanzierung der Investitionskosten abgewickelt, so dass der Haushalt bis zur Inbetriebnahme der geschaffenen Vermögensgüter nicht belastet würde. Erst mit der Inbetriebnahme bzw. der dann folgenden Aktivierung würden jährliche Belastungen durch Abschreibung und Verzinsung des eingesetzten Kapitals entstehen. Dies wäre ab 2032/2033 der Fall. Diese Finanzierung hätte zwar den großen Vorteil, zunächst in den folgenden zehn Haushaltsjahren den städtischen Haushalt nicht zu belasten. Doch werden die Belastungen nur in die Zukunft verlagert, und dann noch auf Jahre, die ohnehin durch massive zusätzliche Belastungen geprägt sein werden. Hier sind vor allem die o.g. Belastungen aus dem kreditfinanzierten Investitionsprogramm, dem Pina Bausch Zentrum und den Verlusten der WSW im ÖPNV zu nennen. Diese sind durch Ratsbeschlüsse festgelegt bzw. entstehen aus der Erfüllung von Pflichtaufgaben bzw. notwendigen Aufgaben der Daseinsvorsorge. Daher sind sie zwingend und können nicht zur Disposition gestellt werden.
4. Um die Tragfähigkeit des städtischen Haushaltes nicht zu überfordern und um die knappe Finanzausstattung der Stadt nicht übermäßig zu beanspruchen, empfehle ich daher mit allem Nachdruck auf die Durchführung einer Bundesgartenschau zu verzichten. Ansonsten drohen aus der Auflösung der Betriebsgesellschaft und deren „Schattenhaushalt“ in den Jahren 2032 bzw. 2033 eine einmalige Belastung in Höhe des Betriebsverlustes der BUGA in Höhe von mindestens 20 Mio. Euro und die Übernahme der Vermögenswerte mit jährlichen Folgekosten in Form von Abschreibungen und Betriebskosten in Höhe von etwa 5 Mio. Euro."
Am Tage nach (!) dem knappen Bürgerentscheid (29.Mai 2022) gegen ein Verbot der BUGA hat die Stadt Wuppertal öffentlich bekanntgegeben, dass die städtischen Finanzen so desolat sind, dass vermutlich 2024 die Stadt in die Haushaltssicherung mit einem Nothaushalt rutschen würde.
Eine frühere Bekanntgabe hätte möglicherweise das sehr knappe Ergebnis des Bürgerentscheides verändert. Nur 48 060 der 262 481 Wahlberechtigten (18,3 Prozent) haben für die Durchführung der BUGA gestimmt, 44 760 (17,0 Prozent) dagegen und 169 270 Wahlberechtigte, mit 64,5 Prozent knapp zwei Drittel, haben an der Briefwahl nicht teilgenommen, obwohl eine Informationsbroschüre für alle Wahlberechtigten sie informierte und obwohl durch die Stadt und den OB (trotz Neutralitätspflicht als Stadtoberhaupt) sehr engagiert für die BUGA geworben wurde.
Angesichts dieser vielen Desinteressierten und der BUGA Gegner hat demnach mit 18,3 Prozent nicht einmal jeder fünfte Wuppertaler für die Bewerbung zur Ausrichtung der BUGA gestimmt.
Bei Gerichtsurteilen zu Landesgartenschauen unter Haushaltssicherung scheint es eine Rolle gespielt zu haben, welche Bedeutung die Investitionen im Rahmen einer BUGA für die Stadtstrukturentwicklung haben werden.
In Wuppertal wird dieser Faktor nach der Machbarkeitsstudie sehr gering sein:
- Das nach dem Wegfall des großen Hauptareals "Tescher Wiesen" übriggebliebene kleine und zerstückelte Areal unterhalb zwischen hohen Bahndämmen wird nach der BUGA eher ein Hundeauslaufgelände für die umgebenden Hochhäuser sein als ein für die Stadtbevölkerung attraktiver BUGA-Park.
- Das hinzugekommene Notareal "Lokschuppen" zwischen ICE-Strecke und Tescher Hang wird der besitzende Investor nach der BUGA nach eigenem Gutdünken bebauen.
- Die sehr sinnvolle Seilbahn vom Zoo-Parkplatz bis zum oberen Zoo-Gelände ist in allen Berechnungen als Investorenmodell nicht mit einkalkuliert. Als Brücken-Zugang verlängert bis auf die Königshöhe müsste sie für die BUGA-Zeit mit einer vielfach höheren Kapazität gebaut werden, die nach der BUGA nicht mehr gebraucht würde.
- Der Waldpark "Königshöhe" soll möglichst nicht verändert werden.
- Der Bau der geplanten Attraktion "Hängeseilbrücke" (ca. 12 bis 15 Mio. €) ist sehr unsicher, da u.a. der Bau einer reinen Spaßbrücke ohne verkehrliche Bedeutung über deutschlandweit wichtigen ICE-Strecken und neben hochempfindlichen Industriegebäuden (Bayer - Chemie) kaum genehmigungsfähig sein dürfte. Der einflussreiche Chefredakteur der Westdeutschen Zeitung, Lothar Leuschen, hält den Bau dieser Brücke für "so wahrscheinlich wie die Fußballweltmeisterschaft für Andorra" (WZ-Kommentar 19.02.2022)
Fazit: Den hohen Ausgaben von mindestens 70 Mio. € plus Grundstückskäufen und Sanierungen der Areale stehen nahezu keine Strukturverbesserungen für die Stadt gegenüber.
Die BUGA ist ein Zuschussgeschäft, wobei auch die anderen erhofften Ergebnisse wie Tourismusankurbelung, Bekanntheitserhöhung etc angesichts der für viele Besucher sehr schlechten Rahmenbedingungen (keine Parkplätze, schwierige und nicht behindertengerechte Wege zwischen den Arealen etc.) sehr zweifelhaft sind.
Da in der Septembersitzung des Rates wahrscheinlich Verträge mit dem Risiko millionenteurer Rücktrittsgebühren und Konventionalstrafen beschlossen werden sollen, darf ich Sie herzlich um die baldige Beantwortung der Frage bitten, ob während der Haushaltssicherung die Ansparung bzw. eine Festlegung von Geldern für eine BUGA 2031 überhaupt juristisch möglich ist.
Mit freundlichen Grüßen
Manfred Alberti
p.s.: Sollten Sie Interesse an einer 38-seitigen Aufstellung von Gegenargumenten gegen diese BUGA31 haben, sende ich Ihnen diese Aufstellung gerne umgehend zu. Ich bin nicht grundsätzlich gegen BUGAs - Erfurt 2021 war ein tolles Erlebnis -, aber Wuppertal ohne Messeinfrastruktur und ohne gravierende Strukturverbesserungen durch eine BUGA kann eine solche Großveranstaltung nicht erfolgreich durchführen.
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